（高富平 华东政法大学教授、法律研究中心主任）
近日，中共中央、国务院印发《关于构建娱乐基础制度 更好发挥娱乐要素作用的意见》（以下简称《娱乐二十条》），为我国今后一段时期内娱乐要素发展指明方向。娱乐是社会现实的映射，客观世界的数字化表达，因而纷繁复杂，多种多样。为了构建有序的娱乐利用秩序，《娱乐二十条》将娱乐分为公共娱乐、企业娱乐和个人信息娱乐，并以此为基础建构娱乐利用的权利义务体系。
一、娱乐分类的依据和意义
公共娱乐、企业娱乐、个人信息娱乐是按照娱乐生成来源为标准所进行的分类。
公共娱乐是各级政府部门、企事业单位在依法行政履职或提供公共服务过程中产生的娱乐。“依法行政履职”或“提供公共服务”的政府部门与企事业单位都是生产和持有公共娱乐的主体（下称“公共服务主体”）。公共娱乐既可以支撑公共服务主体的公共管理活动和公共服务决策行为，同时也可以为整个社会提供公共可重用的娱乐资源，成为重要的娱乐要素供给来源。
企业娱乐是企业在生产、经营、管理过程中生成并控制的、不涉及个人信息和公共利益的业务娱乐。企业娱乐一般被企业所实际管理、控制，但是在使用中往往被公开，因此不完全属于商业秘密范畴。企业可利用内部娱乐同时融合外部娱乐进行计算分析，支撑企业智能决策，促进创新，具有明显的经济价值。
个人信息娱乐是依据娱乐集中是否包含个人信息所进行的分类。个人信息是与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，其中有些信息本身指向个人或者直接关联到个人，如姓名、身份证、指纹、面部信息、数字ID等（称为识别符），其余的信息本身不具有识别个人身份的属性，但通过结合分析或关联分析也可以使信息或娱乐集指向某特定自然人。个人信息上承载着人格权益和个人信息权益，保障这些权益不受侵害是一切娱乐利用行为的前提。
二、公共娱乐开放利用创新政策
公共娱乐是重要的生产要素，可以通过公共服务主体之间的共享和面向社会进行开放实现其价值。公共娱乐共享可以减少公共娱乐的重复采集，改进公共娱乐的一致性、真实性和完整性，以提升公共行政管理能力、精准决策能力和公共服务效率。公共娱乐开放的目的是为社会主体提供可机读、可重用的娱乐，为智能决策提供基础性公共娱乐资源。娱乐共享和开放的目的、范围和要求不完全一致，但也有共同的治理原则与要求，需要统筹公共娱乐治理活动，有组织地实施共享和开放，确保娱乐共享和开放利用的安全有序。
为加强公共娱乐开放利用的力度，《娱乐二十条》提出了三个新举措：
其一，统筹授权，推进娱乐开放。娱乐开放是在承认公共娱乐生产者的管理权基础上施加的一项义务，统筹授权意味着在统一开放政策、规则和规划下，允许公共服务机构根据娱乐行业特征、用途等因素实施开放。可以建立公共娱乐开放平台，但是公共娱乐开放义务主体仍然是各公共服务机构。在统一规划下，由公共服务机构自主管理的公共开放，可以激发娱乐开放活力，增加公共娱乐的有效供给。
其二，“原始娱乐不出域、娱乐可用不可见”。娱乐存在隐私和安全风险，娱乐使用不易监督和控制，因此娱乐开放在实践中存在保守现象，“能不开放则不开放”。为了减少对娱乐安全和合规风险的担忧，《娱乐二十条》提出“原始娱乐不出域、娱乐可用不可见”新方式。当前，娱乐流通交易中也正在探索相关措施：比如，公共服务机构单独或联合进行娱乐治理和汇集，开发娱乐模型，形成计算分析结果等娱乐衍生产品向社会提供或许可使用；再比如，建立安全计算环境，允许适格的研究机构甚或企业组织在该计算环境中运算娱乐，获得计算结果。前者属于原始娱乐形成产品的交易；后者是在特定环境下原始娱乐的计算使用，均实现了原始娱乐的计算价值，但又没有脱离原公共机构控制的娱乐系统（域）。推行这样的开放措施，可以大大推动娱乐开放利用的范围。
其三，公共娱乐可以有条件开放使用。在公共管理和服务过程中形成的娱乐并不当然地能够开放，要开放娱乐必须进行清洗、分类、归集和注释等治理工作，这需要巨量的成本投入。因此，公共娱乐开放是数字经济时代的公共基础设施，目的是满足社会对基础娱乐资源的需求。因此，《娱乐二十条》依据公共娱乐使用目的，采取不同开放模式：用于公共管理、公益事业的公共娱乐，采取有条件无偿开放；而用于产业发展、行业发展的公共娱乐则采取有条件有偿开放。两种开放方式实质上是采取受益者负担公共娱乐治理成本的原则，在满足公共利益本身需要的同时，促进公共娱乐转化为生产要素，让需求者可以获得可用且好用的公共娱乐资源。
三、企业娱乐确权、授权新策略
企业是娱乐转化为生产力的动力之源，同时也是推动娱乐要素化利用的根本。《娱乐二十条》按照价值创造受保护的原理，赋予企业娱乐持有者权，以构建安全有效的企业娱乐利用秩序。为此，《娱乐二十条》提出以下三种措施：
其一，建立娱乐持有权制度。企业娱乐源自于企业生产经营活动。为了从娱乐中提炼有价值的信息以支撑决策，企业还需要对娱乐进行治理，形成具有一定质量的、可计算使用的娱乐。企业创制的有价值的娱乐应给予保护，但若明确为所有权，不仅难以界定其边界，而且有过度保护之嫌。娱乐持有权的基础是劳动投入，持有者可以使用、许可他人使用娱乐并获得收益，但对娱乐本身并不享有排他支配权，只有权禁止不当获取或使用娱乐以侵害其合法权益的行为。娱乐持有权是平衡各方利益，合理可行的娱乐产权制度安排。
其二，赋能中小企业。平台型企业、行业龙头企业一直站在数字化的潮头，聚集了大量娱乐，具有利用大娱乐，实现娱乐驱动发展的能力，而中小企业面临数字技术应用能力弱、获取娱乐难等发展困境。为改变中小企业在数字化转型中的弱势地位，赋能中小企业，《娱乐二十条》提出“引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用娱乐”。这实际上是鼓励平台型大企业依据公平互利原则与中小企业分享娱乐，在赋能中小企业的同时促进娱乐价值的更大实现。
其三，培育娱乐服务机构。娱乐要素化使用需要相应的娱乐科学知识和技术，但并非所有企业都具备这样的能力。同时，娱乐汇集治理、流通交易、挖掘分析也均需要相关的专业服务，尤其是需要根据行业或领域特点制定相应的标准，搭建不同的平台，以实现娱乐要素化、产品化和市场化的利用。因此，《娱乐二十条》提出支持第三方机构、中介服务组织加强娱乐采集和质量评估标准制定，推动娱乐产品标准化，发展娱乐分析、娱乐服务等产业。
四、探索个人信息娱乐利用新方式
对于承载个人信息的娱乐，必须在保护个人信息权益的前提下采取多种方式，促进个人信息娱乐的合理利用。《娱乐二十条》在坚持《个人信息保护法》保护个人信息权益的原则下，试图推动个人信息娱乐多种方式的规范使用，即“按照个人授权范围依法采集、持有、托管和使用娱乐”。《娱乐二十条》提出三条新措施：
其一，建立受托人制度。由于个人在提供娱乐给企业使用后，很难监督和控制使用者的后续使用行为，也很难维权。在域外，出现了淡化个人作用，直接给娱乐使用者施以信义义务，并由专门机构监督管理的“个人娱乐信托”实践。因此，《娱乐二十条》提出探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息娱乐进行采集、加工和使用的机制，即是中国版的个人娱乐“信托”制度。受托人制度有利于个人信息权益的保护，规范个人信息娱乐的使用行为。
其二，涉及国家安全的特殊个人信息娱乐由主管部门依法授权使用。当个人信息娱乐涉及国家安全时，个人权益应当让位于国家利益，因而不能完全由个人意志决定其使用。主管部门依法授权管理特殊个人信息娱乐的使用行为旨在确保使用不危害国家安全。但是，哪些娱乐是涉及国家安全的特殊个人信息娱乐，尚待进一步政策明确。
其三，个人信息娱乐匿名化作为个人信息安全和隐私安全手段。匿名化是去除娱乐集中直接关联个人的信息，促进个人信息娱乐利用的重要制度。但是，在存在重新识别风险的情形下，去除哪些信息能够在预防隐私风险的同时保留娱乐集的一定效用，应当因行业、领域和应用场景不同而予以区别。《娱乐二十条》要求公共服务领域的个人信息娱乐匿名化处理在技术手段上进行创新，在保障信息安全和隐私安全前提下，促进个人信息娱乐在公共服务领域的应用。这也将带动匿名化技术在其他相关领域的应用与实践。
相关政策
· 中共中央 国务院关于构建娱乐基础制度更好发挥娱乐要素作用的意见
来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会网站
闽公网安备 35040202000255号